NIW案件点评– Matter of Dhanasar
在美国职业移民第二优先EB2国家利益豁免（NIW）司法审查程序上，最著名的案例是美国移民局上诉行政办公室（AAO）于2016年12月27日作出裁决的Dhanasar一案。该案件重要性在于移民局推翻了旧的国家利益豁免判定标准，重新界定了“国家利益” 的含义，并设立了国家利益豁免的新审查标准。
案情摘要： 申请人Dhanasar是一名航空工程领域的研究员和学者，主攻航空航天动力系统的研究，在北卡农业科技大学教授航空工程学课程并从事博士后研究。申请人拥有工程学博士学位和机械工程及应用物理的两个硕士学位。他从事的研究领域是高音速航空航天系统和液压动力计算。申请人提交的证据包括学历学位证书，发表的论文以及其他学者对他论文的引用，他在专业领域的会员资格，以及其他体现他研究和教学成就的材料。同时申请人还提交了若干封专家推荐信，证明申请人在其专攻领域的突出贡献。移民局德州中心否决了他的NIW国家利益豁免移民申请，认为虽然Dhanasar符合EB2高技术职业移民类别的基本要求，但却不符合国家利益豁免的条件。在案件上诉过程中， AAO推翻了原判，批准了他的NIW移民申请。
在Eb2类别国家利益豁免的审理过程中，移民局的审查程序分为两步。第一步是审核申请人是否提交了满足EB2职业移民类别基本要求的证据 (NIW的法律法规及解析请见国家利益豁免（National Interest Waiver）审理标准及深度解析)。随后，第二步是综合所有证据来判断“免除对申请人的劳工证的要求是否符合国家利益。”
在Matter of Dhanasar案之前，NIW的审理适用的标准是在1998年Matter of New York State Dep’t of Transp. (“NYSDOT”) 一案中提出的，该案以及其他法律法规和案例对于 “国家利益” 的定义常被认为模糊不清。 要判断免除对申请人的劳工证的要求是否符合国家利益，首先要证明
1）该外国申请人未来从事的工作有重要的内在价值；
2）该外国申请人的贡献是国家范围的；
3）如果必须获得劳工证会对国家利益产生不利影响。
在Matter of Dhanasar案件中，法院认为第一点中 “内在”一词太过于主观，因此实际审理时上很难把握。 对于第二点，法院指出如果将申请人的贡献限定在“国家范围”（美国全国），这样的界定拘泥于地理范围太过狭隘。AAO指出，一个地域性或者区域性的贡献尽管在地理上的界定不是全国性的，也可以产生全国性的影响。 第三点问题最严重，AAO认为要求申请人提供证据证明对国家利益可能产生不利影响很难实现，属于无理要求。此后AAO曾多次试图为第三点提供可行的实践指导，但均未成功。 因此在Matter of Dhanasar一案中AAO决定建立新的NIW审查标准。
根据Matter of Dhanasar一案中新确立的审理标准，要证明 “免除对劳工证的要求符合国家利益” ，移民局给出了以下几点具体要求：
申请人的事业（proposed endeavor）具有实质价值（substantial merit）和国家级重要性（national importance）；
实质价值（substantial merit）和国家级重要性（national importance），重点看外国申请人未来可能做出的重大贡献。在证明实质价值时，申请人可以从商业，企业经营，科技，文化，医疗或者教育等多个领域说明。其中移民局强调经济贡献或直接经济利益不是必须的，比如在人文教育研究领域就不以直接创造多少经济价值衡量对人类文明发展做出的贡献。在证明国家级重要性时，对重要性的影响范围的界定不应局限于地理范围，即便从事的活动发生在某一个特定地域，其重要性也可以是全国性的。移民局认为，一个贡献如果有利于美国劳工或者对经济有重要的积极影响，比如促进落后地区经济，那么这项贡献就可以称为有国家级重要性。
在Matter of Dhanasar一案中，按照新的NIW国家豁免审查标准。移民局认为申请人提交的证据满足了第一条标准，即申请人的申请具有实质价值（substantial merit）和国家级重要性（national importance）。因为申请材料说明，Dhanasar将继续从事航空航天系统在军事和民用科技领域的研究，其中包括卫星，火箭推进式弹道导弹，航天器等等。一封推荐信描述了该领域的研究如何推进国家安全防御系统，以及可以让美国在超音速飞行中保持领先地位。移民局认为这封信证明力很强，因为它着重强调了领先科技对国家安全利益的贡献，以及如何能促进美国在民用飞行领域的竞争力，有力地证明了申请人工作的实质价值。在证明国家级重要性时，Dhanasar提交了两封权威的专家推荐信，以证明其从事的高超音速推进研究符合美国国家战略利益。申请人还提供了相关的媒体报道和其他证据，证明其研究领域对于美国科技和军事发展有重要的推进作用。
申请人处在能继续推进他的事业（advance the proposed endeavor）的有利位置（well positioned）；
第二点审查重点在外国申请人本身。去衡量其是否处于推进事业的有利位置，移民局考虑的因素包括但不限于，申请人的学历，技能，曾经在相关领域获得的成绩，对于未来事业的规划，取得的进展，目标客户和用户等等。移民局指出，有很多企业或者创业者尽管有非常完善和详尽的规划，还是有失败的可能性。因此，移民局不要求NIW申请人说明他们所从事或规划的事业在未来很有可能获得成功。然而，申请人还是需要提出充分并让移民局相信的证据证明，申请人有充足的条件和支持去继续完成其所从事的事业。
对于第二条标准，移民局同样认为申请人Dhanasar满足该证明标准。移民局认为，申请人除了获得了相关领域的多个高等学位，还在研究计算模型来支持美国国防部，以发展美国部队的空防实力，并且还协助发展地面侦查和星际探索平台。申请人提供的专家推荐信证明了他的研究对于美国政府的积极作用，并且特别指出申请人的研究项目获得了美国国家航空航天局和空军研究实验室的资助。 因此，移民局认为结合申请人的教育背景，他的研究项目的重要性，和他研究所获得的重量级政府资助，足以说明他处于继续推进他的事业的有利位置。
综合看来（on balance），豁免对工作（job offer）和劳工证（labor certification）的要求对美国有利（beneficial to the United States）。
第三点需要证明相对于保护美国籍劳工就业，豁免对外国申请人的劳工证和工作的要求对美国国家利益总体而言是利大于弊的。也就是说，即便有满足工作最低资格要求的美国劳工，对比之下外国申请人对美国的贡献会更大， 所以迫切需要豁免他的劳工证。
在Matter of Dhanasar一案中，关于第三点的证明，AAO认为申请人在相关领域有三个高等学位，并且有证据证明他在相关领域有丰富的经验和专业知识。证据同时说明他所研究的领域对于美国国家安全和竞争力有巨大的推动作用。另外，美国政府的资助，包括国家航空航天局和空军研究实验室，足以证明美国认为其所从事的事业对该领域有积极作用。移民局认为即使有符合工作最低资质要求的美国劳工，也无法企及Dhanasar可能对美国做出的贡献。
另外，AAO认为除了Dhanasar在研究领域的贡献，他还在高校的理工专业任教，通过申请人提供的教学资格认定和曾经参与过的中学生辅导项目，可以认为申请人在教育领域也是有所贡献的。但是由于申请人没有提供相关证据证明他会继续从事教学工作，也没有提供有力证据证明其教学工作符合国家利益的要求，因此对于申请人的教学工作移民局认为没有符合国家利益的证明要求。
最终， 基于充足的证据证明其在研究领域的成就满足了以上国家利益豁免新三条审理标准的证明要求，Dhanasar的NIW申请得以最终获批。
至此，Matter of Dhanasar一案不仅确立了国家利益豁免新三条标准， 澄清了国家利益的证明和审理方法，还对每条标准的侧重点进行了分析，使得今后的申请人在准备材料时有据可依有法可循，能成功把握NIW国家利益豁免移民申请的关键点，也为移民局的审理工作提供了可靠的依据。
本案作为最重要的NIW案例，几乎被后来所有的其他NIW案例引用，本案的新三条审理标准也一直沿用至今。如果您有兴趣阅读本案裁决，请点击。
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